TĐKT - Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là một chỉnh thể các thể chế pháp lý và các thiết chế của nhà nước có liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước, có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, cùng vận hành nhằm ngăn ngừa, loại bỏ những hành vi vi phạm của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện theo đúng Hiến pháp và pháp luật.

Trong Hiến pháp Việt Nam năm 2013, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước đã được hiến định và bổ sung thêm cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, Khoản 3 Điều 2 Hiếp pháp 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Qua đó đã tạo nền tảng pháp lý cho cơ chế kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước dựa trên việc phân công mạch lạc nhiệm vụ, quyền hạn của các quyền để tạo cơ sở cho cơ chế kiểm soát quyền lực.

Tuy nhiên, hiện nay ở Việt Nam, cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở các cấp chưa được chế định rõ. Trên thực tế, tổ chức bộ máy nhà nước và cơ chế hoạt động của các thiết chế cơ bản trong bộ máy pháp quyền xã hội chủ nghĩa, như Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, hệ thống tư pháp còn những điểm chưa thực sự hợp lý, hiệu lực, hiệu quả.

Một số hạn chế trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta

Một là, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội chưa mạnh, hiệu quả chưa cao; cơ chế bảo vệ Hiến pháp chưa cụ thể.

Chủ thể và đối tượng giám sát của Quốc hội nhận thức chưa đúng và đầy đủ về vai trò giám sát của Quốc hội. Phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội được quy định chưa hợp lý. Việc giao cho Quốc hội, các ủy ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội giám sát hoạt động tư pháp và việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là quá rộng, chưa phù hợp bởi đối tượng trực tiếp chịu sự giám sát của Quốc hội là những người giữ chức vụ cao trong Đảng và Nhà nước. Họ là những người vừa quyết định thân phận chính trị của bản thân đại biểu Quốc hội, vừa quyết định lợi ích kinh tế, tài chính của các địa phương nơi đại biểu tổ chức thành đoàn. Đặc điểm đó khó có thể bảo đảm cho đại biểu Quốc hội thực hành quyền giám sát của mình⁽¹⁾.

Cơ chế bảo vệ Hiến pháp chưa cụ thể: Khoản 2 Điều 19 Hiến pháp 2013 quy định: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Theo đó, hệ thống pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể cơ chế bảo vệ Hiến pháp, mà quy định thành các quy phạm chứa đựng trong các ngành luật cụ thể. Mặt khác, khác với các nước theo hệ thống pháp luật Common Law như Mỹ có cơ quan tài phán Hiến pháp, Việt Nam không thành lập và trao quyền cho một cơ quan tài pháp cụ thể, độc lập.

Hai là, hoạt động thanh tra, kiểm tra của hệ thống hành pháp còn nhiều hạn chế

Trong hệ thống hành pháp, chức năng kiểm tra, giám sát chung của những người đứng đầu như Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng… chưa được thực hiện thường xuyên trên thực tế, dù trên thực tế nhiều văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật có nội dung trái với Hiến pháp và pháp luật.

Hệ thống thanh tra nhà nước: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện; thanh tra các bộ, sở là cơ quan có chức năng thanh tra hoạt động thường xuyên, liên tục. Tuy nhiên, bất cập chủ yếu trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện là tính phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp, trong khi đó bảo đảm tính độc lập về tổ chức và tính chuyên nghiệp trong hoạt động là hai yếu tố quan trọng không thể thiếu trong quá trình thực hiện chức năng thanh tra.

Ba là, hoạt động kiểm soát quyền lực của tư pháp còn yếu

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp; Viện kiểm sát nhân dân có chức năng là thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Như vậy, chức năng thực hiện quyền tư pháp là thuộc Tòa án nhân dân, thông qua quyền hạn, nhiệm vụ thì cơ chế kiểm tra, giám sát thực hiện chủ yếu bằng chức năng xét xử, giải thích pháp luật.

Các chế tài kiểm soát quyền lực nhà nước của tư pháp với hành pháp chưa đủ mạnh. Do nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước là quyền tư pháp không thể lấn sân sang quyền hành pháp, các quan tòa không thể can thiệp sâu vào hoạt động của cơ quan hành chính.

Vì vậy, trong vụ khiếu kiện hành chính, quyền của Tòa án chỉ dừng lại ở mức độ phán xét tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không thể chỉ định một phương thức xử sự cụ thể cho cơ quan hành chính.

Khi các quyết định hành chính sai trái bị hủy bỏ, quyền hay lợi ích của người khởi kiện có được khôi phục hay không lại hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan hành chính. Hơn nữa, cơ quan thi hành án lại khó có thể độc lập với cơ quan hành chính - đối tượng thi hành án. Vì vậy, các phán quyết của Tòa án chưa được thực thi nghiêm túc.

Cơ chế kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp còn mang tính thụ động: Kiểm tra của Tòa hành chính đối với quyền lực hành pháp chỉ là kiểm tra khi có tranh chấp hành chính, trong lĩnh vực quản lý hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan, công chức nhà nước khi có khiếu kiện của người dân. Vì vậy, sự kiểm soát quyền lực nhà nước này còn mang tính thụ động, nếu không có khiếu kiện của công dân, tổ chức thì không thể hình thành hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của hành pháp.

Hiện nay, tổ chức Tòa án theo đơn vị hành chính lãnh thổ nên chưa đảm bảo tính độc lập cao trong hoạt động xét xử, phán quyết của Tòa án hành chính đối với các cơ quan hành chính. Điều đó sẽ ảnh hướng đến sự công tâm, công bằng, khách quan trong phán quyết của Tòa đối với các quyết định, hành vi hành chính của các cán bộ, công chức cùng cấp.

Người bị kiện thường là người có chức vụ quyền hạn ở địa phương nơi thẩm phán công tác và là những người có thể có ý kiến đối với việc bổ nhiệm thẩm phán, nên còn xuất hiện tư tưởng ngại va chạm trong đội ngũ thẩm phán hành chính, dẫn tới đánh giá chứng cứ còn phiến diện, áp dụng pháp luật chưa chặt chẽ.

Vì vậy, chúng ta thấy thực tế Tòa án nhân dân tối cao hoặc các thẩm phán có xu hướng giải thích thu hẹp quyền hạn của mình khi xử hành chính. Điều này cũng làm hạn chế khả năng kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp.

Viện kiểm sát nhân dân theo quy định của Hiến pháp 2013 thì chức năng của Viện kiểm sát nhân dân là thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Viện kiểm sát nhân dân chỉ kiểm sát hoạt động tư pháp, phạm vi kiểm sát hẹp hơn nhiều so với Hiến pháp năm 1992.

Theo quy định tại Điều 137 Hiến pháp năm 1992 thì Viện kiểm sát nhân dân tối cao có chức năng như sau: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.

Một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

Xét về nguồn gốc, quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, nhưng nhân dân không thể trực tiếp thực thi toàn bộ quyền lực của mình mà phải trao cho một cơ quan đại diện đó là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Quốc hội thành lập và một phần quyền cho các cơ quan nhà nước khác.

 Do vậy, quyền lực nhà nước là thống nhất, quyền lực mà cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp có được là quyền phái sinh. Để có thể thực hiện quyền lực nhà nước một cách khoa học, không lạm quyền thì cần có sự có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước có trước khi Hiến pháp 2013 ra đời, tuy nhiên chỉ khi Hiến pháp 2013 được xây dựng, ban hành và có hiệu lực thì cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước mới trở thành một nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước được hiến định, thời gian tới để hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước cần:

Thứ nhất, đối với cơ quan quyền lực nhà nước

Đối với Quốc hội: Hoàn thiện cơ chế giám sát của Quốc hội theo hướng bổ sung, quy định rõ và tổ chức tốt việc thực hiện các hình thức giám sát của Quốc hội: Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao…chất vấn; giám sát văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát thông qua việc thành lập các đoàn giám sát tại địa phương; giám sát giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân; xem xét báo cáo; thành lập Ủy ban lâm thời; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu.

Giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát của Quốc hội theo các hướng sau:

- Xử lý nghiêm minh theo thẩm quyền hoặc kiến nghị xử lý kết quả giám sát nếu phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm.

- Nâng cao chất lượng Đại biểu Quốc hội: Bên cạnh việc bảo đảm cơ cấu để bảo đảm tính đại diện của Quốc hội thì cần tăng cường đại biểu có trình độ chuyên môn, tăng cường đại biểu chuyên trách. Phát huy vai trò của Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử của Quốc hội thông qua việc thực hiện công tác trao đổi kinh nghiệm, bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng cho đại biểu dân cử.

- Tăng cường năng lực tham mưu tư vấn của các cơ quan tham mưu, cá nhân, chuyên gia trong các cơ quan nhà nước và xã hội để tạo cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn trong hoạt động giám sát của Quốc hội. Cần tăng cường năng lực cho đội ngũ tham mưu giúp việc nhất là việc có văn phòng giúp việc riêng cho đại biểu Quốc hội cần được xem xét. Cần đầu tư, tăng cường đội ngũ chuyên gia, bộ máy giúp việc, chú trọng nâng cao trình độ của đội ngũ chuyên viên trong Văn phòng Quốc hội, của các đoàn đại biểu Quốc hội; sử dụng, ý kiến chuyên gia ở các cơ quan, tổ chức nghiên cứu độc lập.

Đối với Hội đồng nhân dân các cấp: Tăng cường và chú trọng chất lượng giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; giám sát hoạt động Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp. Đại biểu Hội đồng nhân dân chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, thành viên khác của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp; trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân ở địa phương.

Thứ hai, giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền hành pháp

- Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc kiểm soát hành pháp

Trong thể chế chính trị nhất nguyên ở Việt Nam, có thể khẳng định rằng, thiếu sự lãnh đạo của Đảng thì các cơ quan nhà nước, nhất là cơ quan tổ chức thực hiện pháp luật thì sẽ thiếu sự nhất quán, có những hạn chế; vai trò của Đảng thể hiện rất rõ trong việc phát hiện, xử lý những vi phạm pháp luật trong thời gian vừa qua. Tuy nhiên, liên quan đến kiếm soát quyền lực hành pháp, vấn đề đặt ra trong suốt những năm qua, là làm thế nào để Đảng lãnh đạo khoa học, hợp lý công việc của Nhà nước. Can thiệp sâu, hay buông lỏng, khoán trắng thì việc kiểm soát quyền lực nhà nước sẽ không hiệu quả cũng như không đúng với vị trí vai trò của Đảng. Do vậy, cần thiết phải đổi mới phương thức kiểm tra, giám sát; quan trọng hơn cả đó là cần có đội ngũ cán bộ, đảng viên trong cơ quan hành pháp vừa có đức và tài.

- Nâng cao nhận thức và năng lực của cán bộ, công chức hành chính và tăng cường tự kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính. Đây là vấn đề hết sức quan trọng, có thể nói, chưa bao giờ đội ngũ cán bộ, công chức đang có  nhiều vấn đề như hiện nay liên quan đến trách nhiệm công vụ, đạo đức, tham nhũng,…Do vậy, cần xây dựng được đội ngũ cán bộ, công chức hành pháp có trình độ chuyên môn nghiệp vụ, có ý thức tổ chức kỷ luật, không vi phạm các quy định của pháp luật.

- Phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong cơ chế kiểm soát nhà nước và kiểm soát xã hội trong việc thực hiện quyền hành pháp. Phối hợp giữa các cơ chế giám sát, kiểm tra nhà nước và xã hội là một trong những tổ chức giải pháp quan trọng để nâng cao hiệu quả trong việc giải quyết các vụ việc cụ thể cũng như trong việc giám sát, kiểm tra thể hiện trong việc phát hiện và xử lý các vi phạm.

- Xử lý nghiêm, tương xứng đối với các sai phạm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trên thực tế, đây là vấn đề lớn của Việt Nam; nhiều vụ việc bị phát hiện, có kết luận của các cơ quan chức năng, tuy nhiên vì những lý do khác nhau mà không xử lý nghiêm túc, chưa đúng với tính chất và mức độ vi phạm, gây bức xúc trong dư luận. Để giải quyết vấn đề này, cần thiết tiến hành việc theo dõi, kiểm tra của các cơ quan có thẩm quyền và của nhân dân, công khai kết quả quả xử lý vi phạm.

Thứ ba, đối với cơ quan tư pháp

- Tăng cường tính chủ động trong kiểm soát quyền lực nhà nước của tư pháp với hành pháp. Trong một vụ việc liên quan đến cơ quan hành chính, nếu nhận thấy văn bản mà cơ quan hành chính dự định áp dụng đối với trường hợp của mình có dấu hiệu bất hợp hiến, hợp pháp thì có quyền yêu cầu dừng việc áp dụng văn bản đó và yêu cầu Tòa hành chính kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của nó. Ngoài ra, để đảm bảo cho người dân dễ dàng tiếp cận với Tòa án hành chính thì giai đoạn tiền tố tụng không nên bắt buộc đối với tất cả các vụ kiện.

- Mở rộng phạm vi kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp.

- Đảm bảo tính độc lập của Tòa án hành chính với các cơ quan hành pháp.

- Nâng cao năng lực kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp.

Vấn đề bản chất cốt lõi của kiểm soát quyền lực nhà nước là làm các cơ quan nhà nước vừa có khả năng quản lý được xã hội và kiểm soát được chính mình. Theo đó, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước phải là một tổng thể bao gồm: cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài do các chủ thể không phải là Nhà nước thực hiện, mà quan trọng nhất là vai trò kiểm tra, giám sát của Nhân dân; cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong do các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp kiểm soát lẫn nhau; cần thiết xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách độc lập do Hiến pháp và luật quy định.

Nguyễn Quỳnh Nga

________________

(1) Trần Ngọc Đường: Tiếp tục đổi mới Quốc hội theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa , Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.